Nadchodzi polityka austerity, która może doprowadzić do ogromnych kosztów społecznych

Gabriel Chrostowski 3 października, 2022

7 minut temu

Bank Światowy szacuje, że ok. 90% państw podda się konsolidacji fiskalnej w 2023 roku. Co ciekawe, polityka oszczędnościowa w dużej mierze dotyczy krajów rozwijających się, co tylko pogłębi kryzys społeczno-ekonomiczny. Istnieją alternatywne rozwiązania, które z ekonomicznego punktu widzenia wydają się być logiczne i wykonalne. Barierę mogą stanowić jednak czynniki kulturowe.

Rola państwa jako akceleratora

Można odnieść wrażenie, że w XXI w. po raz pierwszy światowa gospodarka jest w tak trudnym położeniu. Narastanie szoków zewnętrznych zwiększa problemy, które od lat są na agendzie organizacji międzynarodowych. Mowa o kryzysie klimatycznym, żywnościowym i zdrowotnym, mowa także o rosnącej od czasów pandemii stopie ubóstwa i utrzymujących się nierównościach społeczno-ekonomicznych. Można wspomnieć również o kryzysie demograficznym, który nie dotyka już tylko Europy Zachodniej, ale także Chińską Republikę Ludową, choć w zdecydowanie mniejszej skali.

W krótkoterminowym horyzoncie istnieje potrzeba wsparcia najuboższych gospodarstw domowych, w których wzrost cen energii i żywności uderza najbardziej. Z literatury naukowej wiemy, że sektor prywatny z wielu względów w pojedynkę nie sprosta tym wyzwaniom, dlatego niezbędna jest rola państwa-akceleratora przyspieszającego pozytywne trendy środowiskowe, społeczne i ekonomiczne.

Skala i skuteczność oddziaływania państwa na stawianie czoła wyżej wymienionym wyzwaniom, przyspieszy lub opóźni proces łagodzenia zmian klimatu, spadku głodu, ubóstwa etc. Jak jednak pogodzić kluczową rolę państwa w najbliższych latach, kiedy inflacja szaleje i to szaleństwo potrwa co najmniej do 2025 roku? Jaka powinna być architektura ekonomii politycznej w tym kluczowym dla świata momencie? Choć państwa Zachodu mogą pozwolić sobie na zwiększenie restrykcyjności w polityce fiskalnej, gdyż usługi publiczne i poziom dobrobytu jest na względnie wysokim poziomie, tak dla gospodarek o niskich dochodach, przyjęcie środków oszczędnościowych oznacza długotrwałe koszty społeczne, środowisko i ekonomiczne.

Zobacz także: Światowy kryzys żywnościowy jest permanentny. Prawie miliard ludzi na świecie głoduje

Nowy ład fiskalny, czyli konsolidacja po okresie rozluźnienia

Istnieje pewien brak konsensusu wśród mas polityczno-ekonomicznych, jak kierować polityką fiskalną, a przede wszystkim, które z narzędzi wykorzystać, aby tak przeciwstawić się kryzysowi (ta dyskusja szczególnie widoczna jest w Europie), by nie doprowadzić do pogłębienia zjawisk proinflacyjnych w gospodarce. Prowadzi to do wyodrębnienia się polityki opartej o narzędzia zarówno konsolidacyjne, jak i ekspansywne. Jako ramowy przykład podać można gospodarkę niemiecką, gdzie rząd zobowiązał się do przestrzegania hamulca zadłużenia w przyszłym roku (narzędzie konsolidujące) i ogłosił pakiet na rzecz wsparcia firm i gospodarstw domowych w okresie kryzysu energetycznego o wartości 200 mld euro, co stanowi 5,6% PKB naszego zachodniego sąsiada (narzędzie ekspansywne). Pakiet ten zostanie umieszczony w budżecie pomocniczym (a nie federalnym), aby nie złamać krajowej reguły zadłużenia.

Choć brak konsensusu jest widoczny, to bazując na danych MFW, można stwierdzić, iż rządy na całym świecie wykazują większą skłonność do prowadzenia polityki oszczędnościowej. Niebotyczne wsparcie fiskalne w czasie kryzysu pandemicznego pozostawiło państwa z wysokim deficytem i rekordowym poziomem długu publicznego. Krajowe reguły fiskalne obowiązujące już w 105 gospodarkach i częstokroć na podstawie specjalnych aktów prawnych zmuszają rządy do zaciskania pasa. Ok. 90% rządów planuje restrykcyjny kurs fiskalny na przyszły rok, czyli zmniejszenie wydatków publicznych w stosunku do PKB. Oczywiście, takie dane należy brać ze szczególną ostrożnością, gdyż jak pokazuje casus niemiecki (znany również w Polsce), państwa chętnie wykorzystują pozabudżetowe podmioty do realizacji swoich wydatków, które w wewnętrznej metodologii nie są wliczane do szacowania miar wielkości sektora publicznego (np. wydatki budżetowe, dług publiczny). Niemniej polityka oszczędnościowa wydaje się dominować w średnioterminowych planach budżetowych ze wszelkimi tego pozytywnymi, jak i negatywnymi konsekwencjami. Co istotne, konsolidacja fiskalna szczególnie widoczna jest państwach najmniej rozwiniętych.

Zobacz także: Nierówności regionalne w Afryce. Jak rozwiązać ten problem?

Kiedy polityka oszczędnościowa jest skuteczna?

Warto zaznaczyć, że polityka oszczędnościowa to dość niewdzięczne nazewnictwo, ponieważ sugeruje, że państwo oszczędza, a wcale tak nie musi być. Mianowicie, w ekonomii wszelkie miary rozpatruje się w ujęciu względnym, a już szczególnie rolę państwa w gospodarce. Dlatego też wysunę przykład, który ma uświadomić czytelnikom, że polityka oszczędnościowa może być prowadzona nawet wtedy, gdy nominalne wydatki państwa rosną. Będę upraszczał.

Jeżeli skumulowany nominalny wzrost PKB w horyzoncie 3-letnim wyniósł 9%, natomiast nominalny wzrost wydatków publicznych 6%, to oznacza, że wydatki publiczne w stosunku do PKB spadną o 3%. Państwo zmniejszyło w ten sposób swoją rolę w gospodarce i poddało się skutecznej konsolidacji fiskalnej mimo zwiększenia wydatków. Oczywiście dobra koniunktura może stać się narzędziem politycznym, aby zwiększyć elektorat, wygrać wybory etc. Wtedy państwo prowadzi procykliczną politykę fiskalną, zwiększając udział wydatków publicznych w PKB poprzez wyższe tempo wzrostu wydatków nominalnych, aniżeli wzrostu PKB. Może to skutkować brakiem buforu fiskalnego, jeżeli dojdzie do kryzysu.

W ujęciu podręcznikowym w horyzoncie krótkoterminowym niewielkie cięcia budżetowe mogą okazać się korzystne ze względu na lepsze wyceny zdolności obsługi długu (rartingi), co prowadzi do potencjalnego obniżenia stopy za ryzyko wśród wierzycieli zagranicznych. Innymi słowy, rynki finansowe mogą wykazywać większą skłonność do pożyczania pieniędzy, jeżeli zobaczą, iż celem państwa jest stabilność fiskalna po okresie rozluźnienia. Nie można tego oczywiście uznawać za pewnik, gdyż na rentowności obligacji wpływ ma kilka innych nie mniej kluczowych czynników, takich jak poziom stóp procentowych, oczekiwania rynkowe co do stóp procentowych, poziom stabilności politycznej w kraju czy koniunktura gospodarcza.

Polityka oszczędnościowa pozwala budować również przestrzeń fiskalną przy założeniu relatywnie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego. Jeżeli ogólna koniunktura w gospodarce jest dobra, to automatyczne stabilizatory koniunktury co do zasady zmniejszają wydatki państwa (mniej bezrobotnych to mniejszy wydatek na zasiłki dla bezrobotnych), co w połączeniu ze wzrostem nominalnego PKB, obniża wydatki państwa w relacji do PKB.

Podobna rzecz dzieje się z długiem publicznym. W okresie stabilności gospodarczej (rozumianej jako umiarkowanie silny wzrost realnego PKB i inflacja w okolicach celu), stopa procentowa pozostaje stosunkowo niska (ponieważ niepotrzebna jest reakcja banku centralnego), dzięki czemu dług publiczny w relacji do PKB maleje, mimo nominalnego wzrostu (nominalny wzrost PKB > stopa procentowa). Polityka oszczędnościowa pozwala więc budować bufory fiskalne, choć nie zapomnijmy, że jest to możliwe, nawet gdy nominalna rola państwa wzrasta. Potrzebny jest jednak wtedy wysoki wzrost gospodarczy, tzn. nominalne wydatki publiczne muszą rosnąć wolniej, niż nominalny wzrost PKB. Wniosek jest prosty. Skuteczna polityka oszczędnościowa jest możliwa tylko w warunkach wzrostu gospodarczego. Stagnacja gospodarcza w połączeniu z polityką austerity pogłębia problemy (patrz: casus państw Europy Południowej po kryzysie strefy euro, kiedy polityka austerity doprowadziła podwójnego kryzysu).

Paradoksalnie to bardziej koniunktura gospodarcza, aniżeli poziom wydatków publicznych wpływa na skuteczność prowadzonej polityki oszczędnościowej. Tak więc antycykliczność polityki fiskalnej odgrywa kluczową rolę, jeżeli dywagujemy o zaletach polityki austerity. Dodatkowo polityka oszczędnościowa – jeżeli już – zalecana powinna być dla krajów rozwiniętych z wysokim poziomem usług publicznych i dobrymi warunkami społecznymi. Jak jednak pokażą kolejne rozdziały, obecna i nadchodząca konsolidacja fiskalna dotyczy w szczególności krajów najbiedniejszych.

Zobacz także: Koniec z dziką globalizacją. Unia stawia na bezpieczeństwo dostaw

To zły czas na politykę austerity

Ożywienie po pandemii okazało się nietrwałe na skutek rosyjskiej agresji na Ukrainę. Pogłębienie wąskich gardeł i kryzys surowcowy uderzył w gospodarkę światową, szczególnie w Europę Zachodnią i państwa Afryki Subsaharyjskie silnie podatne na szoki zewnętrzne oraz wahania kursu walutowego. Stagnację gospodarczą wzmacnia restrykcyjna polityka monetarna Fed i innych kluczowych banków centralnych.

Od pandemii, koniunktura podlega silnym wahaniom, co odbija się na dobrobycie społecznym. Liczba osób chronicznie głodnych zwiększyła się z ok. 600 mln w 2019 r. do 828 mln w 2022 r. ONZ alarmuje, że najbiedniejszy odsetek ludności wzrośnie najprawdopodobniej nawet o 1 procent. To oznacza, że dodatkowe 50 mln osób znajdzie się poniżej progu ubóstwa absolutnego (1,90 USD PPP dziennie). Natomiast szacunki Oxfam są bardziej pesymistyczne i wskazują, że ponad 250 mln ludzi może popaść w skrajne ubóstwo jeszcze w tym roku. Z kolei Według Światowej Organizacji Meteorologicznej (ang. The World Meteorological Organization, WMO) liczba katastrof naturalnych na świecie wzrosła pięciokrotnie w ciągu ostatnich 50 lat. To nie jest dobry moment na politykę austerity, szczególnie dla państwa z największym poziomem deprywacji społecznej.

Środki oszczędnościowe

Mimo to raport End Austerity: A Global Report on Budget Cuts and Harmful Social Reforms in 2022-2025 wskazuje na wiele środków oszczędnościowych, które zaplanowały lub już zrealizowały rządy na całym świecie. Raport określił listę środków konsolidacyjnych na całym świecie:

ukierunkowanie i racjonalizacja ochrony socjalnej w 120 krajach,
obniżenie lub ograniczenie płac w sektorze publicznym w 91 krajach,
eliminacja dotacji w 80 krajach,
prywatyzacja usług publicznych i reforma przedsiębiorstw państwowych w 79 krajach,
reformy emerytalne w 74 krajach,
reformy uelastyczniające pracę w 60 krajach,
obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne w 47 krajach,
cięcia wydatków na zdrowie w 16 krajach,
zwiększenie podatków konsumpcyjnych (VAT) w 86 krajach,
wzrost opłat za usługi publiczne w 28 krajach.

Jak czytamy w raporcie:

oczekuje się, że ogólnoświatowa skłonność do konsolidacji fiskalnej pogorszy trudności społeczne w czasach wysokich potrzeb rozwojowych, wpływając na gwałtowny wzrost nierówności i niezadowolenie społeczne.

Średnio o 4,1% PKB zmniejszą się wydatki publiczne w 51 analizowanych krajach w latach 2022-23 w stosunku do okresu 2018-19. Co istotne, w przeliczeniu na osobę, realne wydatki państwa (wydatki nominalne skorygowane o inflację) najsilniej spadną w nisko rozwiniętych krajach, takich jak Sudan, Jemen i Liberia, gdzie PKB per capita nie przekracza nawet 1000 USD.

Zmiana w całkowitych wydatkach publicznych rządu (2022-23 w stosunku do 2018-19, A. jako proc. PKB, B. realna wartość, C. realna wartość na mieszkańca)

Natomiast Bank Światowy szacuje, że globalne wydatki publiczne w relacji do PKB spadną z ok. 40% PKB w 2020 r. do ok. 35% PKB w latach 2022-23, co oznacza, że ich poziom będzie taki sam, jak w okresie konsolidacji fiskalnej po kryzysie finansowym w 2008 roku. To oznacza szybszą i bardziej gwałtowną konsolidację fiskalną, niż po 2010 roku.

Globalne wydatki publiczne jako % PKB

Szkodliwe skutki społeczne środków oszczędnościowych

Współczesna historia uczy nas, że polityka oszczędnościowa może doprowadzić do szkodliwych skutków społecznych. Literatura wskazuje, że środki oszczędnościowe przyjęte po kryzysie finansowym w latach 2010-2019 negatywnie wpłynęły na ubóstwo, nierówności, miejsca pracy i działalność gospodarczą, a także pogorszyły status kobiet na rynku pracy (patrz: UNCTAD 2019; Stiglitz i in. 2019; CESR 2018).

Zaciskalnie pasa fiskalnego doprowadziło do mniejszych świadczeń na rzecz usług publicznych, takich jak edukacja, zdrowie czy transport publiczny. Jak pokazują badania MFW (Gauajardo i in. 2011) konsolidacja fiskalna negatywnie wpływa na krótko- i długoterminowe bezrobocie, popyt prywatny i wzrost realnego PKB. Ponadto polityka austerity silniej uderza w dobrobyt osób z niższych decyli rozkładu dochodów żyjących z wynagrodzeń, aniżeli z wyższych żyjących z kapitału.

Czy istnieje panaceum?

Istnieją alternatywny dla polityki oszczędnościowej, które mogą ożywić wzrost gospodarczy i przyczynić się do konwergencji gospodarek rozwijających się z gospodarkami rozwiniętymi. Co więcej, alternatywy te można wdrożyć nawet w krajach najbiedniejszych, choć nie można ukryć, że potrzebny jest konsensus na forum międzynarodowym i wzmocnienie instytucji politycznych.

Powołując się na zalecenia I. Ortiz i M. Cummins’a (2022) oraz bazując na własnych przemyśleniach można 1) zwiększyć progresję podatkową i wzmocnić redystrybucyjną funkcję pańtwa (potrzebne są jednak silne i demokratyczne instytucje, które nie ulegają presji oligarchów, co może stanowić barierę), 2) zrestrukturyzować zadłużenie zewnętrzne (przynajmniej wobec wierzycieli „łagodnych”, takich jak MFW, Klub Paryski i Bank Światowy), 3) wyeliminować nielegalne przepływy pieniężne (potocznie „pranie brudnych pieniędzy”, co obecnie demoralizuje władze), 4) zwiększyć składki na ubezpieczenie społeczne i sformalizować stosunki pracy z godziwymi płacami, 5) zainicjować realokację wydatków publicznych np. poprzez zmniejszenie dotacji dla nierentownych przedsiębiorstw i zwiększenie wydatków w obszarze polityki społecznej (również barierą mogą być stosunki na linii władza-oligarchia).

Choć, te alternatywne rozwiązania z punktu widzenia ekonomicznego są wykonalne i logiczne, to barierę mogą stanowić czynniki kulturowe (np. demoralizacja władz, słabe i oligarchiczne instytucje, niechęć do zmiany) które ograniczą wykonalność tych reform. Niemniej, polityka oszczędnościowa wydaje się być błędnym kierunkiem i tylko pogorszy problemy krajów rozwijających się.